建国以来，为解决城镇居民的住房问题，党和政府采取国家、单位和集体等多种形式进行住宅建设，分配给单位职工，这是当时基本的住房供给方式。随着改革开放的深入发展，房地产开发兴起，开始对部分旧住宅小区进行了拆迁改造。城镇居民的住房条件相继得到改善。但是，城市尚有大量的成片旧住宅小区尚未得到改造，这里大部分居住着普通的城市居民和下岗及社会“低保”职工。改善普通百姓的居住环境，多年来，一直是各级政府关注的重点。
十年前曾经有过的辉煌
1996年，大连市政府决定对全市1983年以前建设的、建筑面积为2万平方米以上的175个旧住宅小区全面进行治理改造，改造面积3500万平方米，占当时全市住宅总面积的65%。按市政府、区政府和房屋产权单位1：2：4的比例筹集改造资金10亿多元，历时三年多时间的旧住宅小区治理改造工作，共清理拆除违法临时建筑350万平方米。在此基础上，在旧小区内铺设方砖、建设小品、开展绿化和美化，使全市旧住宅小区面貌一新，广大居民拍手称快；1999年又对城乡结合部的41个旧住宅小区开展了整治达标活动；2001年后，还对全市1058栋零散住宅楼院进行综合整治，通过改造整治旧小区的“三大战役”，全市旧住宅小区居民的居住环境普遍得到改善，当时，在全国产生了轰动性影响。
物业管理在全市旧住宅区综合整治中快速跟进。为了保持小区改造的成果，原政府直管公房和厂矿单位自管房的房管所（站）开始组建物业服务公司，探索通过物业管理的新机制改变计划经济传统的、单一的福利制的房屋管理旧模式，取得了较大成功。1997年国家建设部在大连召开“第二次全国物业管理工作会议”，推广大连市改造旧住宅小区，推行物业管理的经验；1999年，联合国在大连召开“世界人居日”全球庆典大会和非政府组织论坛大会，大连市长获联合国“人居奖”。
十年后所面临的严峻现实
随着城镇住房制度改革的实施，房屋产权关系发生了重大变化，加之国企改革，主附分离，原国有集体房屋的房管所（站）随母体纷纷改制，极大地冲击了旧住宅小区的物业管理。一些旧小区物业相继退管。如今，全市经过改造后的旧小区已难寻昔日的容颜，在管理上出现了十分复杂的局面，目前，大体有四种类型：
一是“依附型”物业服务企业：主要指管理国有大中型企业家属住宅区的物业服务企业。这些物业服务企业，原来大都是该企业的房管单位，员工基本上也是国企职工。组建物业服务公司后，仍与国企有着千丝万缕的联系。并得到国企人力、物力和资金方面的支持，并得以生存。目前，这类物业服务企业尚未形成“退管”，但不稳定性因素依然存在，一旦国企彻底“断奶”这些物业服务企业充满了“未知”。
二是“移交型”物业服务企业：随着国有大中型企业股份制改革和主附分离，部分国有企业将家属居住区项目和物业公司通过协议方式一并交由社会物业服务公司，统一实行物业管理。
三是“退出型”物业服务企业：由于国有房屋管理单位改制为民营企业，加之旧住宅小区收费标准低，收费率低和服务成本的攀升，旧小区的物业服务企业大都选择了退出。
四是“无人认领型”住宅项目：十几年来，随着中小企业改制、重组、破产和兼并，部分零散住宅小区和楼院早已难寻其主，形成物业管理的“盲点”。
在上述四种类型中物业服务企业（项目）中，最应引起各级政府和社会各界关注的是物业服务企业退出的旧小区和一直处于无人管理的零散住宅区。迅速采取应急措施，探索建立长效管理机制，解决“退管”和“弃管”的实际问题，在全党关注民生建设，构建和谐社会的大环境下，已迫在眉睫。
匹配行政资源，齐抓共管
笔者认为：旧住宅小区出现的“退管”和“弃管”的问题，是在改革开放大的社会环境中，部门之间、企业之间和物业服务企业与业主之间相互利益碰撞所引发的深层次矛盾的综合反映，仅靠物业管理和物业服务企业自身的利益调整是难以解决的，需要各级政府在改革发展中调整方方面面的利益关系，匹配行政资源，加以解决。目前，大连市在这方面正在进行积极探索，初见成效。
1．成立国有房产管理部门，规范转制企业对公有住房的维修管理。
作为政府国有房屋行政管理部门的大连市房产局，管理着全市公有住房最多时达900多万平方米。其下辖各区的房地产管理处，直接管理直管公房的维修管理。2003年，局下属的各区房地产管理处已转为民营企业，根据这一管理体制的变化，大连市成立了国有房产管理中心，履行政府管理职能，与各转制企业签订委托管理协议，由该中心统一收取房屋基金。为保障居民的居住安全，每年按比例划拨租金，下达维修任务，实际工作中加强监管，重点检查旧小区物业“退管”后管理是否全面落实；另一个渠道是通过一定的审批程序划拨住宅专项维修资金，通过房屋租金与住宅专项资金统一使用，使旧住宅小区中经营租赁管理的直管公房与房改房一并维修，保证了住户的居住安全；有关小区的清扫保洁、垃圾清运工作已交由社区和街道负责，由住户向社区街道交纳垃圾清运费。目前，全市退管旧小区居民的居住生活未受到大的影响。
2．发挥各级政府属地管理职能。
由大连市政府负责，对形成“弃管”的零散住宅楼院进行维修，三年来投入资金上千万元，重点解决房屋漏雨和下水堵塞问题；对形成“退管”的旧小区，由各区政府自筹资金，解决存在的问题。一是由各区组织，街道社区参加，定期清理小区环境，修缮破损设施；二是统一维修旧小区破损的防护门，还在敏感地段安装红外线“探头”，三是组成社区巡逻组，协助社会治安。
3．全面整修旧小区的街巷道路，改造“摸黑路”和“摸黑楼道”。
此项工作已列为大连市政府为民办实事项目，在实际操作中，由市、区城镇部门负责，先后用三年时间，全面维修了旧区中的街巷道路，并发动居民提供线索，随报随修。“摸黑路”统一上了路灯；还从每年的城维费中解决部分资金，委托专业公司，对“弃管”的摸黑楼道安装和更换楼道灯。由于采取上述措施，从而保证旧小区居民的基本居住需求。◇
庞喜录,单位：大连市物业管理协会
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